Ist ein Bedingungsloses Grundeinkommen finanzierbar?

von Dr. Manuel Schiffler

„Alles, was sich güterwirtschaftlich erstellen lässt (…), das lässt sich auch finanzieren, unter der einzigen Bedingung, dass man es ehrlich und ernstlich will“
Oswald von Nell-Breuning (1890-1991), Ökonom, Sozialphilosoph und Theologe

Die gegenwärtige Corona-Krise hat gezeigt, dass die staatlichen Sicherungsmechanismen nicht alle Menschen erreichen. Mit einem bedingungslosen Grundeinkommen wäre dies der Fall. Aber lässt es sich auch finanzieren?

These

Ein Bedingungsloses Grundeinkommen in existenz- und teilhabesichernder Höhe ist finanzierbar, aber nur durch deutliche höhere Steuern und eine grundlegende Umstellung unseres Steuer- und Sozialversicherungssystems. Die Einführung ist mit erheblichen Unsicherheiten darüber verbunden, wie sich die Erwerbsarbeit und das Preisniveau verändern werden. Daher ist eine schrittweise Einführung besser als die Einführung auf einen Schlag.

Begründung

Ein Grundeinkommen in Höhe von, sagen wir, 1.000 Euro für alle 83 Millionen Einwohner würde auf den ersten Blick jedes Jahr knapp eine Billion Euro kosten. Das sind Tausend Milliarden. „Dies ist fast dreimal mehr als der Bundeshaushalt in Höhe von 356 Milliarden Euro!“, sagen Skeptiker. Allerdings kommt der Bund nur für weniger als ein Viertel aller Staatsausgaben in Höhe von 1.497 Milliarden Euro auf. Der Rest entfällt auf die Sozialversicherungen, die Länder und die Gemeinden. Zudem sind die tatsächlichen Kosten eines Grundeinkommens geringer als in der oben genannten Rechnung, da andere Ausgaben entfallen. Welche Ausgaben das sind, ist einer der wichtigen Punkte der Debatte. Der eigentliche Knackpunkt ist jedoch, wie die verbleibenden Kosten finanziert werden.

Welche Ausgaben entfallen?

In einigen Modellen würden einfach alle Ausgaben des sogenannten „Sozialbudgets“ wegfallen. Das „Sozialbudget“ ist kein von einem Parlament verabschiedeter Haushalt, sondern eine statistische Erfindung des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales. Es umfasst neben allen Sozialausgaben des Bundes, der Länder, der Gemeinden und der Sozialversicherungen auch Sozialleistungen, die von den Arbeitgebern gezahlt werden. Das sind rund 996 Milliarden Euro. Damit wäre tatsächlich ein Grundeinkommen von 1.000 Euro im Prinzip voll finanziert. Aber dann gäbe es auf einen Schlag keine Sozialversicherung mehr. Also keine gesetzliche Krankenversicherung, kein Arbeitslosengeld, keine gesetzliche Rentenversicherung, keine gesetzliche Unfallversicherung und keine Pflegeversicherung. Auch alle anderen Sozialleistungen, ob durch den Arbeitgeber oder den Staat bezahlt, müssten wegfallen, damit die Rechnung aufginge. Also keine Lohnfortzahlung im Krankheitsfall, kein Elterngeld, keine Beamten-Pensionen, keine Renten der Versorgungswerke und keine Betriebsrenten. Für die meisten Menschen wohl eher ein Albtraum. Allerdings gehört er ins Reich der Fantasie. Die gesetzliche Rente und Pensionen sind verfassungsrechtlich garantiert. Und eine private Versicherung für Krankheit, Unfall und Pflege würde mindestens 200 Euro im Monat kosten. Sie würde das verfügbare Grundeinkommen also auf unter 800 Euro drücken. Die Wahrscheinlichkeit der Umsetzung ist in Deutschland nahe Null.

Die meisten Grundeinkommensmodelle sind bei den Sozialausgaben dem heutigen System recht nahe. Wegfallen würden nur Leistungen, bei denen das Grundeinkommen eine gleiche oder bessere Absicherung bietet. Dazu zählen Hartz IV, Kindergeld, die Grundsicherung im Alter und BAföG. Zusammen machen sie knapp 100 Milliarden Euro aus. Außerdem könnte man das Grundeinkommen auf die Rente anrechnen. Dann würden die Renten unter 1.000 Euro auf dieses Niveau aufgestockt werden. Gleichzeitig würde kein Rentner, dessen Rente darüber liegt, durch das Grundeinkommen mehr als jetzt erhalten. Das gleiche Prinzip könnte man auf das Arbeitslosengeld, das Elterngeld und das Krankengeld anwenden. Dadurch könnten die Kosten um ungefähr weitere 300 Milliarden Euro gesenkt werden. Dies wären zusammen entfallende Kosten von etwa 400 Milliarden Euro.

Abbau von Bürokratie

Hier wird gerne angeführt, dass der Abbau staatlicher Bürokratie bei der Abwicklung der jetzigen komplizierten Sozialleistungen große Summen freisetzen würde. Aber ist dies tatsächlich in nennenswertem Umfang der Fall? Schätzungen zufolge geht es hier um Summen im niedrigen zweistelligen Milliardenbereich. Außerdem würde die Umstellung auf das neue System die Verwaltung stark beanspruchen. Daher würde es hier auf Jahre hinaus wahrscheinlich keine Einsparungen geben. Zudem würde die Einführung neuer Steuern oder die bessere Bekämpfung der Steuerhinterziehung, die von vielen Grundeinkommensbefürwortern gefordert werden, die Verwaltung beanspruchen. Am Ende stünde vielleicht sogar eher ein Aufbau der Verwaltung.

Zusätzliche Steuereinnahmen

Es bleibt also nach entfallenden Kosten in Höhe von etwa 400 Milliarden Euro noch die stolze Summe von etwa 600 Milliarden Euro zu finanzieren. Woher soll das Geld kommen? Hier gehen die Modelle weit auseinander.

Manche setzen auf höhere Einkommensteuern, andere auf höhere Konsumsteuern, wieder andere auf Finanztransaktionssteuern, eine Mikrosteuer auf alle bargeldlosen Zahlungen, eine Vermögenssteuer, eine höhere Erbschaftssteuer oder eine CO2-Steuer. Die meisten Modelle setzen auf eine Kombination aus verschiedenen Steuern. Außerdem soll die Steuerhinterziehung stärker bekämpft werden. Die meisten dieser Vorschläge sind nicht neu. Worin sie sich stark unterscheiden sind ihre finanzielle Nachhaltigkeit und ihre Verteilungswirkung

Zunächst zur finanziellen Nachhaltigkeit. Eine CO2-Steuer, eine Steuer auf spekulative Finanztransaktionen und eine Vermögenssteuer, jeweils in nennenswerter Höhe, sind von ihrer Natur her nicht auf dauerhafte hohe Erträge angelegt. Bei Finanztransaktionen und CO2-Emissionen ist ein Rückgang der Steuern zu erwarten, im ersten Fall rasch, im zweiten Fall langfristig. Dass eine hohe Vermögenssteuer langfristig das zu besteuernde Vermögen reduziert, liegt in der Natur der Sache. Diese drei Steuern wären also, so wünschenswert sie sein mögen, nur zur Finanzierung in einer Übergangsphase geeignet. Einkommensteuern sind auch nur bedingt zukunftsfähig, wenn tatsächlich die Erwerbsarbeit im Zuge der Digitalisierung deutlich abnehmen sollte. Außerdem könnte die Erwerbsarbeit durch das Grundeinkommen abnehmen. Einkommen aus Erwerbsarbeit, Mieten und Geldanlagen würden natürlich nicht ganz verschwinden, so dass sie zumindest in gewissem Grad finanziell nachhaltig sind. Das zu vererbende Vermögen würde bei hoher Besteuerung eventuell abnehmen, allerdings erst nach mehreren Generationen. Nicht wesentlich verändern würden sich der Konsum und bargeldlose Zahlungen. Eine Erbschaftssteuer, eine Konsumsteuer und die angedachte Mikrosteuer wären also wahrscheinlich auf Dauer stabiler als andere Steuern.

Nun zur Verteilungswirkung. Eine starke Umverteilung von Oben nach Unten bewirken die Wiedereinführung der Vermögenssteuer sowie Erhöhungen der Erbschaftssteuer auf große Erbschaften und – in geringerem Maß – der bestehenden progressiven Einkommensteuer. Bei ihnen tragen Reiche einen weit höheren Anteil der Steuerlast als die Armen, die in der Regel diese Steuern gar nicht zahlen. Deutlich weniger Umverteilung würde eine lineare Einkommensteuer bewirken, die von einigen Modellautoren vorgeschlagen wird. Die geringste Umverteilungswirkung haben Konsumsteuern, zu denen die Mehrwertsteuer, eine CO2-Steuer und eine Mikrosteuer zählen. Für diese Steuern wenden Arme einen höheren Anteil ihres Einkommens auf, weil sie ihr Einkommen vollständig für den Konsum verwenden müssen. So verfügt in Deutschland das reichste Fünftel über 38% der Einkommen, zahlt 64% der Einkommensteuer, aber nur 33% der Mehrwertsteuer.

Wenn man sowohl eine stärkere Umverteilung als auch eine dauerhafte Finanzierung anstrebt, wie es einige Modellautoren tun, ergibt sich also ein Zielkonflikt. Die finanziell besonders nachhaltigen Steuern auf den Konsum und auf bargeldlose Transaktionen (Mikrosteuer) haben die geringste Umverteilungswirkung, während einige Steuern mit hoher Umverteilungswirkung wie die Vermögenssteuer auf Dauer nicht nachhaltig sind. Wenn eine stärkere Umverteilung angestrebt wird, sollte die Staatsfinanzierung nicht in erster Linie auf eine Steuer, sondern auf einen ausgewogenen Steuer-Mix setzen. Denkbar ist es auch, bestimmte Steuern vorübergehend zu erheben (z.B. beim Vermögen auf 5 Jahre, bei CO2 auf 20 Jahre) und sie anschließend durch die Erhöhung bestehender Steuern wie der Einkommen- oder Konsumsteuer zu ersetzen.

Aber wie hoch müssten die Steuersätze sein, um die Finanzierung der erforderlichen 600 Milliarden Euro im Jahr zu ermöglichen? Beispielhaft sei hier nur ein Modell genannt, das auf Umverteilung setzende Modell des Steuerberaters Bruene Schloen. Die Mehreinnahmen in diesem Modell sind wie folgt:

– 324 Milliarden Euro aus Erhöhungen bei der Einkommensteuer bei einem Eingangssteuersatz von 30% (jetzt 14%) und einem Spitzensteuersatz von 64% (jetzt 42%).
– 135 Milliarden Euro durch eine CO2-Steuer in Höhe von 300 Euro pro Tonne CO2. Damit würde sich der Benzinpreis um 85 Cent pro Liter erhöhen. Der Preis eines Hin- und Rückflugs von Düsseldorf nach Mallorca würde um 220 Euro steigen. Die Stromrechnung eines Haushalts würde sich anfangs um etwa die Hälfte erhöhen, danach aber mit steigendem Anteil erneuerbarer Energien wieder sinken.
– 85 Milliarden Euro aus Erhöhungen der Erbschaftssteuer mit einem Eingangssteuersatz von 30% (jetzt 7%) und einem Spitzensteuersatz von 50% (jetzt 30%) bei Beibehaltung des heutigen Freibetrags von 400.000 Euro für Kinder.
– 45 Milliarden Euro durch eine Finanztransaktionssteuer mit Sätzen zwischen 0,01 % und 0,1 %, je nach Art der Transaktion.

In dieser Berechnung sind Mehreinnahmen durch stärkere Bekämpfung der Steuerhinterziehung noch nicht enthalten. Andere Modelle gehen von anderen Steuersätzen aus und umfassen andere Steuern.

Beispielrechnungen für Haushalte

Was würden die genannten Änderungen bei der Einkommensteuer für einen durchschnittlichen Haushalt bedeuten? Eine Alleinstehende mit einem Bruttoeinkommen von 2.000 Euro hat heute ein Nettoeinkommen von etwa 1.400 Euro. Durch die höhere Einkommensteuer würde ihr Netto-Arbeitseinkommen auf 1.200 Euro sinken. Ihr tatsächliches Einkommen würde aber durch das Grundeinkommen von 1.000 Euro auf 2.200 Euro über das Brutto-Arbeitseinkommen hinaus steigen. Dafür müsste sie einen höheren Benzin- und Strompreis und teurere Flüge in Kauf nehmen. Im glücklichen Fall einer großen Erbschaft würde ihre Erbschaft nicht ganz so groß ausfallen.

Ein verheiratetes Paar mit zwei Kindern und einem gemeinsamen Brutto-Einkommen von 4.000 Euro hat netto ohne Berücksichtigung des Kindergelds heute etwa 2.900 Euro übrig. Durch die höhere Einkommensteuer würde ihr Netto-Arbeitseinkommen auf 2.000 Euro sinken. Hinzu kämen allerdings 2.000 Euro Grundeinkommen allein für die Erwachsenen. Wenn man zusätzlich das Kindergeld berücksichtigt, ginge es der Familie mit Grundeinkommen besser. Die meisten Modelle sehen ein Grundeinkommen für Kinder vor, das halb so hoch ist wie für Erwachsene. Die Familie bekäme also noch 1.000 Euro für ihre Kinder hinzu anstatt bisher 400 Euro Kindergeld. Sie würde also mit einem tatsächlichen Einkommen von 5.000 Euro deutlich besser dastehen als zuvor mit 3.300 Euro. Mehr bezahlen müsste sie, wie gehabt, für Benzin, Strom, Flugreisen und Erbschaften.

Draufzahlen würden in diesem Modell vor allem diejenigen mit hohen Einkommen –Alleinstehende mit über 8.000 Euro Brutto-Einkommen im Monat – und Familien mit deutlich höheren Einkommen. Außerdem würden manche Erben, deren Eltern über besonders hohe Vermögen verfügen, weniger erben.

Auswirkungen auf Beschäftigung, Kaufkraft, Preisniveau und Umwelt

Diese Auswirkungen des Grundeinkommens sind auch davon abhängig, welche Steuern erhöht oder eingeführt werden. Jede Steuer entfaltet in Ergänzung zu den direkten Wirkungen des Grundeinkommens andere Wirkungen auf Beschäftigung, Wachstum, Preisniveau und Umwelt.

Umfragen und Experimente deuten darauf hin, dass nur wenige Beschäftigte sich auf Dauer aus der Erwerbsarbeit zurückziehen würden. Wahrscheinlich würden mehr Arbeitnehmer in Teilzeit arbeiten. Wahrscheinlich ist auch, dass mehr Menschen in eine ihren Interessen und Werten stärker entsprechenden Beschäftigung wechseln würden, auch wenn der Lohn dort geringer sein sollte. Dadurch könnte die Kaufkraft sinken. Das Grundeinkommen selbst würde allerdings die Kaufkraft und damit die Wirtschaft ankurbeln. Welche dieser gegenläufigen Wirkungen stärker wäre, lässt sich vorab nicht bestimmen. . Es gibt keine Erfahrungswerte, um die Größenordnung oder in manchen Fällen auch die Richtung der Änderungen abzuschätzen. Dementsprechend lassen sich die Wirkungen für die Umwelt und das Klima, die stark vom Konsum abhängen, schwer voraussagen.

Weit verbreitet ist die Sorge, dass durch das Grundeinkommen, die Preise steigen würden. Dies ist aber nicht notwendigerweise der Fall. Durch das Grundeinkommen würde nicht mehr Geld im Umlauf sein. Es wäre nur anders verteilt. Wenn Einkommen oder Konsum stärker besteuert wird, dann würde die zusätzliche Kaufkraft dadurch wieder abgeschöpft werden. Durch eine höhere Konsumsteuer würden außerdem die Preise für die besteuerten Güter und Dienstleistungen zunächst steigen. Wie genau sich die Preise entwickeln würden, ist kaum vorherzusagen. Um das Inflationsrisiko zu steuern, sollte die Europäische Zentralbank gefragt wie bisher ihre geldpolitischen Instrumente so einsetzen, dass die Inflation unter der jetzt festgelegten Schwelle (zwei Prozent) bleibt. Zur Sicherheit könnte zudem das Grundeinkommen jährlich an die Preissteigerungsrate angepasst werden.

Schlussfolgerungen
Ein bedingungsloses Grundeinkommens in existenz- und teilhabesichernder Höhe ist nicht allein durch die Umschichtung von Sozialausgaben und den Abbau von Bürokratie zu finanzieren. Es erfordert außerdem deutliche Erhöhungen bestehender Steuern und/oder die Einführung neuer Steuern.

Welche Steuern erhöht, reformiert oder ggf. eingeführt oder rückgeführt werden sollten, hängt von den verfolgten Zielen ab. Wenn eine stärkere Umverteilung gewünscht wird, dann sollten eine höhere progressive Einkommensteuer, eine höhere Erbschaftsteuer und ggf. eine Vermögenssteuer im Zentrum der Finanzierung stehen. Wenn der Klimaschutz ein Ziel ist, dann sollte eine CO2-Steuer eine wichtige Rolle spielen. Wenn weder Umverteilung noch Klimaschutz Ziele sind, dann wäre eine Finanzierung über eine Konsumsteuer oder eine lineare Einkommensteuer erstrebenswert.

Unabhängig von der genauen Ausgestaltung wäre das für ein Grundeinkommen erforderliche Gesetzespaket das größte in der Geschichte der Bundesrepublik. Es müsste nicht nur die Steuergesetzgebung, sondern auch das gesamte System der sozialen Sicherung in der einen oder anderen Form geändert werden. Da noch kein Land der Welt ein auf Dauer angelegtes Grundeinkommen in existenz- und teilhabesichernder Höhe für alle Bürger eingeführt hat, sind seine Auswirkungen schwer abzuschätzen. Um die damit verbundenen Unsicherheiten zu verringern, sollte ein Grundeinkommen nicht auf einen Schlag, sondern schrittweise eingeführt werden.

Dr. Manuel Schiffler ist Volkswirt. Er war früher bei der Weltbank tätig, arbeitet bei der KfW und engagiert sich privat für das Grundeinkommen. Der Artikel gibt seine persönliche Meinung wieder.